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住房公积金制度变革与创新的着力点


2016-8-30 来源:何欣华

住房公积金制度是集资金专项储蓄、住房金融工具、互助性住房保障于一身的综合性制度,是市场经济条件下最具有中国特色的一项服务民生的国家制度。这一制度伴随着我国城镇住房制度改革的实施诞生在市场经济前夜,与住房新制度的建立一样,是社会主义市场经济发展和完善的必然要求。

由于住房制度改革在社会发展中具有明显的阶段性特征,属于历史范畴,使命一旦完成就会退出社会舞台,人们对其终结期的存在无可争议。但是,住房公积金制度与已经建立起的住房新制度相随相伴,二者作为市场经济条件下的主要制度必将与市场经济长相守,共存在。所以说住房公积金制度不是城镇住房制度改革的产物,而是社会主义市场经济的必然产物。

住房公积金制度实施20多年来,所发挥的作用有目共睹,需要完善之处也不可否认。如果以此为借口来否定这一制度,等于在完善我国市场经济的过程中开历史倒车。所以,面对当前住房公积金制度存在的问题,关键不是存废的问题,而是制度变革和创新的问题。那么,哪些方面需要变革与创新,如何变革与创新,变革与创新的切入点在哪里,都很值得深思。

一、住房公积金制度的三大支撑要素

关于住房公积金制度的变革与创新,虽然有许多探索,但真正系统化的研究成果并不多。有的甚至将住房公积金制度与住房公积金、住房公积金机构混为一谈,研究中偷梁换柱的现象时有发生,影响了研究结论的准确性,降低了研究成果的应用价值,对制度变革与创新难以发挥支撑作用。所以,探讨制度的变革与创新,首先要理清支撑这一制度的关键所在,只有抓住问题的关键,其它问题则会迎刃而解。  

(一)定位。长期以来,关于住房公积金制度定位问题始终没有得到很好地解决,住房公积金制度究竟是一种什么制度,在经济社会中处于何种位置,由这一制度派生出的管理机构属于那一类行业,所产生的资金是一种什么资金等问题,同样都没有得到很好解决。由于定位问题悬而未决,造成职能不清,质疑声不断,有的以保障制度的标准去衡量,有的以住房金融制度来判断,以偏概全时有发生。同时,也造成履行职能的管理机构边缘化十分明显,直接影响着这一事业的可持续发展。所以,制度定位是解决住房公积金制度变革和完善的切入口。

(二)体制。任何一项制度的实施都需要与之相适应的机构去落实、去推动,住房公积金制度也不例外。从此意义上说,住房公积金机构是实施住房公积金制度的唯一承担者。按照我国机构组织管理相关规定,住房公积金机构是依法设立的管理、运作、决策、监督住房公积金的组织,横向上包括管理机构、监督机构、决策机构,纵向上包括机构体系、内部框架、工作职能和人员配备等方面。

长期以来,由于对机构在制度中的作用认识不足,造成管理与决策权严重分离,制度实施涉及的部门和机构过多,如决策机构(住房公积金管理委员会)、上级监管部门(部监管司、省监管处)、同级行政主管部门(设区市人民政府)、同级政府监督部门(审计、财政)、管理机构(设区市住房公积金管理中心、分中心、县区管理部)、受委托金融机构(受委托银行)、服务对象(缴存单位和缴存职工)等,一定程度上制约了效率提高。管理机构性质不一,隶属关系复杂,整个行业没有形成高效有力的管理组织机构框架,为制度的落实增添了难度,造成制度实施参差不一,严肃性、权威性大打折扣。所以,包括管理机构框架在内的管理体制是解决住房公积金制度变革和完善的核心所在。

(三)资金。缴存住房公积金是落实住房公积金制度的具体形式。

住房公积金究竟是什么,是长期性的住房储金,还是具有保障性质的住房资金,长期争论不休,影响了住房公积金使用渠道的拓展和收益分配方式的优化。过去认为住房公积金是一种长期住房储金,一定程度上揭示了住房公积金的本质。但这种定位直接带来的是个人所有权与机构管理权在资金使用、利益分配方面的极大争议,“谁动了我的住房公积金”等质问,曾经不时萦绕耳边,严重干扰着管理的深化,同时也影响着管理模式的选择,造成了分散管理带来的诸多问题,比如公平性不足、使用率不高、保值性不强、服务水平低、管理成本高等等,给这一制度的改进和完善再次增添了难度。所以,准确解决住房公积金的概念问题,认识住房公积金的本质所在,是解决住房公积金制度变革和完善的关键所在。

二、住房公积金制度变革与创新的着力点

(一)制度定位。在住房公积金制度变革与创新中,制度定位是一切问题的主要方面,属于各种矛盾中的主要矛盾。只要解决好制度定位,其它问题都会迎刃而解。从制度建立的初衷看,住房公积金制度以解决和改善城镇在职职工的住房问题为宗旨,属于解决民生问题、改善民生状况、服务民生领域里的一项国家制度。从制度发挥的作用看,这一民生制度具有明显的社会保障属性、住房金融工具属性和个人互助属性。

因此,可以将其定位于保障制度范畴。新修订的《住房公积金管理条例》(修订送审稿)虽然回避了住房公积金制度的定位问题,但结合对住房公积金的解释以及资金运作规定,可以看出间接承认了住房公积金制度的保障性、金融性和互助性,这无疑是一大进步。

首先,从制度的核心要素住房公积金的资金来源看,单位每月为职工缴存的住房公积金分别来自于公共财政和企业资金。也就是说,资金来源中有相当部分直接来自于公共财政,是以财政预算的形式转化为住房公积金的,体现了政府对职工住房保障的支持。即使企业为职工缴存的住房公积金,也都通过生产成本予以消化,最终在所得税前通过“管理费用”项目列支,等于抵减了国家税收(企业所得税),缴存资金本质上也是一种公共资金。

从资金特点看,住房公积金具有社会保障资金的一切特征。作为一项国家制度它具有社会性、强制性和公平性,作为一项民生保障制度,它具有福利性、互助性、救助性。20多年的发展实践证明,需要获得住房公积金制度帮助的职工,往往都是制度内的中低收入家庭和困难家庭的职工,住房公积金的服务对象与社会保障的主要对象一致。

其次,从制度的关键元素管理机构的运作方式看,这一制度的核心是国家、集体、个人三方共同出资形成的资金积累,通过政府机构集中统一管理,为制度内需要帮助的职工及其家庭提供帮助。机构运作所涉及的缴存方式、运作模式、管理手段、收益渠道等等,都符合金融机构的一切特征。住房公积金机构归集资金、委托放贷、收付利息、成本核算,收益分配,无不被包含在金融金融机构常规业务的范畴之中,住房公积金服务大厅无不出现银行营业厅的影子,而且越来越银行化。这一特点也是其他社会保障管理和服务机构所不具备的独特优势。主张将住房公积金机构改组为金融机构的主张,大多也以此为依据。

所以,住房公积金制度不仅具有明显的互助性保障特点,而且具有住房金融的特征。这种双重特征决定了将住房公积金制度定位于单纯的社会保障制度或者住房金融制度都是片面的,其结果只能是顾此失彼,不利于制度的深化和完善。所以,住房公积金制度是利用金融手段发挥住房保障职能的一项民生制度。只有如此,才能展现住房公积金制度的独特优势,才能更加丰富中国特色社会主义市场经济的内涵。

(二)机构组织。住房公积金机构依据制度而产生,按照制度行使住房公积金的管理权。这里的管理是指宏观管理和微观管理,包括决策、管理和监督。机构定位意味着实施这一制度、管理这一资金的组织机构是行政机关、事业单位还是企业。按照现代管理理念,住房公积金机构应区分为监督管理机构和运作服务机构。

当前的主要问题是明确住房公积金的行政主管部门,取消影响效率提高的部、省级住房公积金联席会议制度;取消空泛的设区市住房公积金管理委员会;实行监督管理与运作服务职能分离;建立强有力的住房公积金管理系统,打破画地为牢的地方管理体制;精简制度实施中众多效用不高的协商沟通部门;将制度实施重任定位于监管(部、省行业监管和政府审计)、运作(管理中心)两个领域,落实在部、省、市三级机构身上,明确行政管理机关,避免“九龙治水”。为此,应重点变革监管和运作体制。

1、建立有效的部、省级监督机构。市场经济下,监督管理是促使住房公积金在法治轨道上公开公正运作的机制保障。然而,长期以来,住建部仅作为行政监管的牵头部门,对住房公积金制度的落实和事业发展难以发挥主观能动作用。由于行政主管部门缺失,造成住房公积金行业的统一性严重弱化,制度整体作用难以充分发挥,行业违规违纪时有发生,公信力受到极大影响。所以,制度变革应解决行政主管部门缺失问题。

由于住房公积金监管属于行政监督范畴,按照我国行政机关和事业单位改革方向,今后事业单位将不再具有行政监督权,所以,面对住房公积金运作机构和众多的缴存单位以及目前的受委托银行,强化部、省级监管力量不可避免。过去将监管的注意力只放在住房公积金管理机构方面,虽然对防控风险起到了一定作用,但对缴存单位侵害职工利益行为的监督十分有限,实践证明是不完整的。

所以,建立有效的部、省级监管机构,将管理机构、汇缴单位、受委托银行纳入住房公积金监管的范畴势在必行。《住房公积金管理条例》(修订送审稿)赋予住房公积金管理中心对缴存单位的监督检查权无疑是正确的,但这一规定也意味着管理中心必须实行管运分离的运行机制,将监督检查权从日常业务办理事物中分离出来,以适应不相容职务分离的要求,确保监督检查客观公正。

2、建立统一规范的管理系统。住房公积金管理机构是依据国家法律法规承担住房公积金归集、提取、使用、日常管理和服务职能的专门机构。目前的机构属性不一、隶属关系复杂,对提高效率、提升服务、推动制度的全面落实带来相当难度。按照国家事业单位改革分类规定,住房公积金管理机构面临着重新定位的问题。

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)精神,现有事业单位将划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。住房公积金管理中心及其分支机构和业务经办点,在三类中如何对号入座,就涉及到机构变革问题。

从住房公积金管理机构的资金运作方式看,资金归集(单位缴存)、资金支付(职工提取)、资金使用(发放贷款、购买国债等)和资金结余,符合“资金来源—(资金使用+资金提取)=资金结余”的会计静态恒等式;通过资金运作产生的业务收入、业务支出、管理费用和资金收益,符合“业务收入-(业务支出+管理费用)=资金收益”的会计动态恒等式。也就是说,住房公积金管理机构有资金来源、使用和结存,有收入、成本和利润,符合一般经济组织的全部特征,符合企业会计核算的六个基本要素。

所以,将住房公积金管理机构变革为企业化经营的自收自支事业单位有其客观基础,符合国家关于事业单位改革的指导方针。对于建立目标责任激励机制,调动管理机构和人员积极性有着积极意义。同时,打破现存的块状管理模式,建立全国统一至少是省以下统一管理的体制,对于合理配置人力、技术、设备等资源,整合资金均衡使用,充分发挥制度作用意义十分重大。

(三)资金概念。住房公积金制度的核心是住房公积金。关于什么是住房公积金,现行条例将其解释为城镇在职职工与其所在单位共同缴存的一种长期性住房储金。主要原因在于住房公积金归职工个人所有,强制用于住房消费,是为个人及其家庭积累的专项储金。这一定位有其合理成分,但也忽视了这一制度所具有的社会保障属性。

因为,住房公积金在优先用于住房消费后,一些地方已经将其用途扩大到大病医疗、困难救助等方面,职工退休后全部用于养老。这些都超出了住房消费的范畴。所以,住房公积金尽管以住房消费为主,但依然兼有社会保障的部分色彩。所以,继续定位于住房储金已经不足以体现其本质价值。

事实上,住房公积金制度作为一项最能体现中国特色的民生保障制度,它所产生的住房公积金,是由职工及其所在单位共同缴存,归缴存职工个人所有,由国家法定机构统一管理,以住房消费为主的社会保障资金。由于这一资金是一个涉及住房、金融、社保等领域里的特殊资金,属于个人私有财产,不存在资金国家统筹;也不是财政公共资金,不能纳入财政预算或进行预算外管理。

这就决定了住房公积金作为一个属性上的“综合体”,既不能并入金融、社保等部门,也不能纳入财政管理,必须要有专门的机构负责管理。所以,《住房公积金管理条例》(修订送审稿)对此进行了修改,规定为“住房公积金是指单位和职工缴存的具有保障性和互助性的个人住房资金”,可以说体现了住房公积金的本质。

(四)收益分配。住房公积金制度的变革与创新,关键是制度定位、机构重组、资金属性。此外,比较重要的是利益分配。目前的管理机构实现的运营收益,除按规定提取风险准备金、管理费用后,全部划拨地方财政用于保障性住房建设,这种分配机制很不合理。

一是没有考虑管理机构对缴存职工个人账户资金保值之需。现在管理机构对缴存职工个人支付的利率较低,与通胀率相抵,资金很难实现保值增值。政府通过强制手段归集的个人住房公积金,虽然归缴存职工个人所有,但个人却不能享受运营收益分配。面对通胀贬值,有损害职工利益之嫌。

二是没有考虑管理机构承担社会责任和义务对资金的需求。从住房公积金运营收益中拿出一部分资金,用于对困难缴存职工贷款实施减息、贴息,是彰显住房公积金制度魅力的主要方式,是体现制度援助、互助保障作用的有效措施,现行收益分配方式对此疏漏令人遗憾。

三是没有考虑事业可持续发展所需要的资金积累。住房公积金制度的贯彻落实、事业的健康发展离不开一定的技术设备和人员,所以,从收益分配中增加用于改善服务缴存职工的环境条件、提升资金管理的技术水平,建立有效的目标责任激励机制,吸引高素质的人才等所需的资金,是变革目前收益分配方式的重要内容。

三、住房公积金制度变革与创新的思路

(一)尽快出台条例。《住房公积金管理条例》的修改已经完成了面向社会征求意见,进入最后冲刺阶段,到了原有利益重大调整的关键时刻,肯定面临着大量的沟通和协调工作,其难度和深度可想而知。各职能部门、各利益攸关方如果能有全局眼光,站在贯彻落实全面深化改革战略部署的高度,以国家利益和人民利益为出发点和落脚点,勇于抛弃部门利益,敢于打破僵化思维,善于倾听一线呼声,大胆吸收已有成果,将业内普遍形成的共识补充到住房公积金条例之中,以法规形式使之保持稳定,那么,《条例》按期出台即可指日可待。

当前最为关键的是要将一些合理的修改建议,吸收到《条例》之中。比如:住房公积金制度是利用金融手段发挥住房保障职能的一项民生保障制度;住房公积金管理中心是依法管理住房公积金,并向缴存职工提供金融支持的经济组织;住房公积金实行“统一管理,集中核算”的管理原则;住建部主管全国的住房公积金工作,监管直辖市的住房公积金工作;省、自治区住建厅负责省、自治区行政辖区内的住房公积金监管工作等。

(二)出台配套政策。对不能进入条例的内容,分门别类出台新的住房公积金政策,通过政策保证其得到贯彻执行。如划分政策性住房金融与商业性住房金融界限,对解决和改善自住住房的资金需求划分给住房公积金管理机构,对投资性的住房资金需求划分给商业银行,使政策性住房金融落到实处。扩大管理机构资金使用途径,在首先满足缴存职工需求的前提下,根据不同时期的情况允许管理机构向制度外职工发放个人住房贷款,以充分发挥资金效能。

赋予管理机构部分金融职能,变住房公积金委托贷款为直接贷款,减少环节,提高效率。住房公积金缴存单位只在住房公积金管理中心为职工办理开户,取消银行为缴存职工开设住房公积金专户规定;取消职工提取住房公积金、办理住房公积金贷款的所在单位审查环节;提取款项和贷款资金按照提取人意愿或借款合同约定,有住房公积金管理中心直接打入个人指定账户等。

(三)细化管理办法。按照修订后的住房公积金条例和有关新政策,修改、补充、完善住房公积金有关办法。出台住房公积金条例的实施细则,对有关条款做出权威解释;修订住房公积金财务管理办法和会计核算办法,细化会计科目,实现精细核算;整合银行账户,减少开户数量;实行按月核算,缩短核算周期;明确内部机构设置,合理核定人员岗位;

加强人员交流,实行重要岗位人员定期轮岗制度;严格实施软件接口统一标准,保证纵向畅通的信息系统安全运行;建立管理机构目标责任激励机制考核办法,调动机构和人员积极性;完善住房公积金监督办法,将管理机构、汇缴单位全部纳入行业监管范畴,确保制度的健康实施。

(四)建立行业智库。建立全国或者省级住房公积金研究机构,遴选高素质人才开展住房公积金政策理论研究,为完善制度、优化政策、创新服务、改进工作、推介业务新品种、弘扬行业新风尚提供持久的强有力的智力支撑,为行业及时发声。

总之,住房公积金制度变革与创新必须从大局着眼,从关键处入手,只要抓住问题的主要方面,找准问题的切入点,其它问题都会迎刃而解。如果总是就事论事,则永远跳不出修修补补的局限。

(编辑 刘斌)